閔?，?秦靜等：應充分重視城市更新作為拉動經濟增長新引擎的重要角色

作者：城市和小城鎮中心 閔?，?秦靜 倪砼 文雯

當前我國經濟增長動力不足，2022年第一季度GDP增速僅為4.8%，遠低于2021年第一季度（18.3%）和全年增速（8.1%），亟需若干使經濟持續增長的引擎和抓手，迫切需要加快培育完整的內需體系。城市建設一向是我國擴大內需的重要抓手，在新形勢下需持續發揮重要作用。新冠疫情和“7.20河南暴雨”等重大災害的發生，讓城市建設進一步反思和關注如何通過內在“韌性”和“品質”的提升，使城市更具有自我保護和修復的能力。作為新一輪城市建設和發展的有力抓手，自2019年正式提出以來，城市更新行動已在全國411個城市拉動投資達5.3萬億元。未來，城市更新將進一步催生多個新的經濟增長點，成為拉動經濟發展的“新引擎”。

一、城市更新對經濟增長的重要意義

（一）筑牢底盤，為城市注入“韌性”，催生新的基建投資領域

當前2省6城（GDP和人口均占全國16%）公布的“十四五”期間城市更新投資計劃規模近5萬億元（含估算值），預估全國范圍內“十四五”期間規模將超30萬億元，其中基建投入預計達9萬億元。我國人均基礎設施資本存量只有發達國家的20%—30%，未來增長空間巨大。利用好城市更新契機，統籌地上地下設施建設，可以實現對老化基礎設施的修復和升級，建設更具有韌性的市政基礎設施，提升城市抵御沖擊、適應變化及自我修復能力，保障安全底線。

（二）轉型提質，提供更多領域就業機會，進一步拉動城鎮化進程

一是直接帶動建設領域基層就業水平。2021年末，全國農民工總量2.92億人，超過19%從事建筑業工作。城市更新作為以提質增效為核心的存量發展的重要手段，能有效對沖外貿受損出現的勞動力過剩，對吸納基層就業具有“接力棒”作用。據測算每萬億城市基礎設施投資可帶動直接就業236萬人。二是能間接增強服務業就業吸納能力。目前我國服務業就業人數占比47.7%，遠低于發達國家水平（70%）。通過實施城市更新，一方面能拓展保潔綠化、批發零售、家政服務等多樣化就業渠道；另一方面增強養老、托幼、心理疏導等社區服務業就業機會，加快推動移動出行、線上教育培訓、在線娛樂等新就業形態發展。

（三）創新引擎，利用低效閑置空間，培育和促進新產業新業態發展

一是促進產業重回市中心。目前很多大城市老城區面臨產業“空心化”危機。2021年我國38個核心城市中甲級寫字樓空置率超過25%的達24個，超過20%的達32個。通過城市更新活化利用存量空間，吸引高價值產業重新進入老城區，利于構建服務實體經濟、智慧城市建設、科技創新創業、消費提檔升級、現代供應鏈完善等新場景，推動“創新城區”發展。二是加快盤活存量舊廠房。工業用地占全國城鎮建設用地比例較高，2020年達18.7% ，通過收儲后出讓、引導企業協議轉讓、“三舊”改造等多種更新方式，拓寬工業用地供給渠道，利于推動產業轉型升級和數字經濟、新零售等衍生產業發展。

（四）共同富裕，提高人民生活質量，促進消費與投資有效結合

一是減輕“后顧之憂”助力經濟發展。我國65歲及以上老年人口占比達13.5%，而僅有6.0%的老年人所住樓房裝有電梯；由于學區、老帶幼等原因，老舊小區亟需完善兒童友好、安全適宜的設施和場地。精準解決“一老一小”等人群服務供給不足，能有效緩解家庭負擔，產生提振消費、助力經濟發展的綜合效應。二是拓展民生領域發掘有效投資新空間。居民生活方式變化對民生功能供給提出更高要求，也蘊含更大投資消費潛力。如擴大無障礙領域投資，既能培育壯大新動能，也能積極應對人口老齡化，滿足殘疾人康復服務需求。

二、城市更新對經濟的帶動作用可在“五個方面”深化落實

（一）助推市政基礎設施改造升級駛入“快車道”，形成固定資產投資“強磁場”

適度超前城市基礎設施建設，構建“新老基建”投資增長極。全國老舊小區基礎設施改造投資規模約1.2萬億元，若涉及電梯和停車場等改善類需求則會擴大至2.66萬億元。在老舊廠區和城中村改造方面，大量投資主體正積極布局。以廣州為例，城市更新等重點工作項目共48項，其中老舊廠區和城中村改造各6項，相關投資金額共約1230億元。同時，城市更新作為承托新型城市建設和數字經濟發展的重要平臺，在低能耗、智慧治理等關鍵領域發力將進一步提升投資規模。

（二）完善“15分鐘社區生活圈”建設，充分釋放“社區經濟”潛力

目前全國存量住宅物業面積達300億平方米，社區場景中的剛需用戶有6億之多，疫情讓“社區經濟”再次成為一片藍海。一是完善社區生活圈配套，補齊公共服務設施短板。聚焦社區服務有效供給不足、便利共享不夠、質量標準不高等問題，增設社區養老、托幼、醫療、家政、物業等服務設施，積極實施社區智慧化改造，滿足現代化生活需求。二是進一步釋放社區空間價值，帶動“懶人經濟”“宅經濟”“到家經濟”等“家門口”經濟發展。社區蘊含著商業、教育、健康、應急等多重商機，特別是市場規模超5萬億元的生鮮零售和近1萬億元的家庭生活服務板塊。通過增加規模小、經營靈活的空間載體，推動家政維修、無接觸配送、社區教育、急救醫療等“社區經濟”高質量發展，滿足社區居民的服務、疫情防控和就業需求，增加共享用工、就近就業、靈活就業機會。

（三）推動既有建筑“適老化、無障礙改造”，拓展家居家裝新市場

充分考慮中國以“居家養老”為主的特色和實際需求，加快推進既有建筑內外環境改造，成為積極應對老齡化等人口問題的重要支撐。一是推動公共設施“適老化、無障礙改造”。通過老舊小區改造，加建公用電梯、坡道、扶手、防滑等設施，增強“一老一小”服務供給能力。目前，全國范圍內使用15年以上的老舊電梯超過10萬臺，全國老舊樓需要加裝電梯數量在200萬臺以上。二是拓展健康家居家裝更新市場。鼓勵居家環境健康改造，增設助行、助浴、助潔、緊急救援、康復輔助等健康設施。參考各地現行改造標準，按照大約50元/平方米計算，全國21.9億平方米建筑面積的老舊小區“適老化、無障礙改造”投資總額約1100億元。

（四）升級改造現有城市文化、休閑資源，滿足市民“本地回歸”的消費需求

一是加快既有歷史建筑、歷史文化街區和傳統商圈的保護和更新改造。目前全國擁有歷史建筑5.75萬處，歷史文化街區1200余片；傳統商圈有近4000個，其中一線城市476個，二線城市1431個，三線及其以下城市2020個。作為本地消費最主要的空間載體，加快其更新改造，可以進一步釋放“本地回歸”的消費潛力。二是通過“場景創新”為新消費蓄勢聚能。用藝術、科技、體驗的手段不斷豐富消費場景，在歷史肌理和傳統文化保護的前提下，推動社交零售、國潮文化等新消費業態發展，留住因疫情“回歸”的本地高端消費市場和年輕消費市場。

（五）釋放上游建材庫存壓力，引導激活下游消費機遇

一是有效緩解房地產開發投資增速持續走低導致的建材庫存積壓。房地產市場低迷、國際疫情導致部分建材企業“雙向承壓”、庫存高企。城市更新能極大釋放建筑材料與設計等相關行業庫存壓力?！笆奈濉逼陂g僅老舊小區改造可拉動防水需求超過3000億元。二是進一步刺激居民消費需求并帶動關聯產業創新升級。適老化改造、機動車位改造等項目能帶動居民對于家具家電、家居裝潢、汽車等消費需求持續增長，而休閑健身、養老托幼等設施完善更可為眾多市場主體提供商業機會。光纖到戶和5G建設等通信設施的改造也進一步促進了新基建產業的發展。三是極大釋放物業管理行業空間?！笆奈濉币巹澥状翁峒凹涌彀l展物業服務業。我國已建成小區中無物業面積約占33%，在管面積遠未達天花板，僅基礎物業服務就有約8000萬規模的市場待開拓。

作者簡介：

閔?，?，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心總規劃師、規劃設計部主任（規劃院院長）、教授級高級城市規劃師、國家注冊城鄉規劃師。北京城市規劃學會常務理事，《城市規劃》雜志特約審稿專家。從事城鄉規劃工作三十余年，主持編制過城鎮群規劃、國家中心城市研究、城市發展戰略規劃、城市總體規劃、國土空間規劃、多規合一、產業發展規劃、新型城鎮化研究、公園城市研究等近百個規劃項目，負責和主筆多項國家級、部級課題及行業標準。先后獲得國家級和省級優秀城鄉規劃設計金獎一個、一等獎四個、二等獎六個、三等獎若干。

秦靜，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部主任工程師，高級城市規劃師，注冊城鄉規劃師，一級注冊建筑師。北京市青聯委員，民建北京市青工委副主任，民建北京市東城區參議委副主任。畢業于東南大學和倫敦大學學院。主持和參與區域發展、國土空間、城市更新、新型城鎮化、經濟社會發展、城市設計、特色小鎮等課題和規劃近百余項，獲得多項省部級獎項，在國內外學術刊物公開發表學術論文二十余篇。

倪砼，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部，城市規劃師。長期從事新型城鎮化、城市更新、智慧城市領域的規劃研究和實踐工作。

文雯，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部，城市規劃師。畢業于香港大學城市規劃系，長期從事新型城鎮化規劃、產業規劃、政策研究等。