秦靜、張新民等： 以“海澄文定”一體化夯實海南自由貿易港建設基礎

編者按：作為海南省綜合實力最強，人才、創新等要素最集聚的高地，?？?、文昌、澄邁、定安四地區域地位特殊、位置關鍵，在海南省有著突出的經濟社會發展競爭力，是實現區域經濟跨越式發展的關鍵。中國城市和小城鎮中心秦靜、張新民、倪碧野在研究中認為，加快海南自由貿易港建設，既需要全域推進，更需要圍繞中心城市，以點上突破帶動面上發展。?？谑袘黄菩姓^劃界限，與澄邁、文昌、定安三縣市，協同打造“海澄文定”經濟圈，形成海南自由貿易港建設的核心增長極，更好服務支撐國家重大發展戰略。

作者：城市和小城鎮中心  秦 靜 張新民 倪碧野

海南建設中國特色自由貿易港，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措。海南自由貿易港的實施范圍為海南島全島，總面積3.39萬平方公里，遠大于國內外各類自貿區（港）。加快海南自由貿易港建設，既需要全域推進，更需要圍繞中心城市，以點上突破帶動面上發展。海南省各城市發展實力普遍較弱，其中經濟規模和人口體量最大的省域中心城市?？谑?，2020年GDP不足1800億元、人口不足300萬人，難以發揮應有的龍頭引領和輻射帶動作用。立足于承擔起建設自貿港核心區的重任，?？谑袘黄菩姓^劃界限，與周邊距離在30至50公里范圍內、聯系相對緊密、具備一定協作基礎的澄邁、文昌、定安三縣市，協同打造“海澄文定”經濟圈，形成海南自由貿易港建設的核心增長極，更好服務支撐國家重大發展戰略。

一、“海澄文定”一體化發展面臨四個主要問題

（一）缺乏完善的統籌機制，尚未形成發展合力。一是機構設置和工作機制不健全。目前一體化工作僅靠省發展改革委推動，統籌力度不足，缺乏專設機構集中精力開展工作?？鐓^域重大項目統籌多為一事一議，缺乏常態化、定期的議事機制。二是尚未形成良好的利益共享和橫向補償機制。?？诰C合保稅區部分位于澄邁老城，土地、基礎設施、建設用地指標、職工住宿配套等均由澄邁支持，但澄邁只得到40%稅收回饋，GDP和固定資產投入等統計指標也缺少分區核算。澄邁承接了?？诖蟛糠掷幚碓O施，目前已經超期、超容量運轉，但缺乏有效的橫向補償機制，導致澄邁環保、能耗等約束性指標完成難度加大。三是規劃和土地要素的統籌能力不強。四地在分別編制各自的國土空間總體規劃，缺乏有效的規劃銜接機制。自貿港發展帶來的用地需求劇增與已有土地粗放利用的現象并存。各縣市存在大量批而未供、閑置甚至違法的用地。?？诟咝聟^綜合地均稅收僅為86萬元/公頃，相當于全國國家級開發區平均水平的16%。

（二）空間發展重心不一致，重點片區聯系不緊密。一是區域空間發展重心仍未統一。?？?、澄邁發展重心在北部沿海地區，而文昌發展重心在以城區為核心的南部，對北部臨近?？诘牡貐^和整個濱海岸線的統籌發展重視不足，與整個區域“向海發展”的總思路有所偏差。二是重點片區之間聯系不夠緊密。當前澄邁、定安與文昌三地城區間交通聯系不暢，即使文臨高速通車，僅靠一條高速也難以充分滿足需求。澄邁、文昌城區與?？谑袇^之間車程較長，難以形成日常通勤等緊密聯系。

（三）產業發展能級不高，內在關聯度不強。一是?？谏刑幱诮洕丶垭A段，外溢效應較弱。根據調研，?？谡猩虂淼母咝录夹g企業數量還未滿足本地發展需求，外溢出的主要是環保達不到本地標準的企業。?？诘膶I化、國際化生產性服務業發育不充分，僅有少量港航相關企業能夠服務周邊。二是高新技術產業均處于起步階段。澄邁生態軟件園通過優惠政策吸引了一批優質互聯網企業，但部分公司僅將此地作為年會等季節性活動場地使用，常住人口較少。?？趶团d城互聯網產業園與澄邁軟件園產業類型相似，相互之間競爭大于合作。?？谝幠］^大的醫藥產業主要以仿制藥為主，創新能力不強。文昌航天產業發展剛起步，相關制造業和人才基礎薄弱，對當地產業的帶動作用不顯著。

（四）開放程度較低，整體國際化服務水平不高。一是國際化機構和人才較少。海南僅有一個外國駐瓊領事館——位于?？谑械募砥艺I事館。?？谌瞬哦嗉墼谛姓褪聵I單位，參與開放型市場經濟的高素質職業技能人才、旅游服務人才、創新研發人才等嚴重缺乏，例如文昌航天產業發展難以從?？诘玫綄I人才支持，只能直接對接北京、莫斯科等城市。居民的國際化意識和對外交流水平亟待進一步提升。二是國際化服務水平不高。全省優質醫療教育資源集中在?？?，全省17家三甲醫院里有9所位于?？?，排名前10的高中里有6所位于?？?。但是相比于國際化的服務定位，?？诘牟罹嗌羞h，國際化優質教育和醫療資源仍在集聚階段，短時期內難以帶動周邊縣市協同提升。

二、加快推進“海澄文定”一體化發展的建議

（一）建立省級領導小組，完善一體化統籌機制。一是成立“海澄文定”一體化建設領導小組。由省級領導任組長，加強統籌協調力度。建立常態化工作運行和協商機制，定期研究審議“海澄文定”一體化重大戰略、重大項目、重大平臺、重大政策等事項。二是建立跨縣市成本共擔和利益共享機制。進一步明確化和精細化各級政府事權。完善跨市縣財政共同投入機制，建立省級層面的“海澄文定”發展專項基金和投融資平臺，用于跨區域或具有區域影響力的重大項目建設。完善四地聯合招商和飛地園區、園區共建的利益分成機制。盡快制定鄰避型設施在資金、能耗指標等方面的橫向補償機制，探索制定南渡河、南洋（演州）河等跨縣市河流的流域上下游生態補償機制。三是探索制定法定區域級規劃。用足用好海南經濟特區立法權限，探索編制一體化國土空間規劃或在國內率先探索區域規劃立法。四是完善土地要素統籌機制。推進增存聯動的土地連片整備，加大批而未供和閑置土地消化處置力度。建立健全跨市縣的城鄉建設用地增減掛鉤指標交易和農村集體經營性建設用地入市體系。

（二）加強交通一體化支撐，協同空間發展方向。一是推動各地主要發展方向上形成合力。推進文昌鋪前鎮同?？诮瓥|新區一體化規劃、協同開發，主動承接江東新區生產、生活、消費配套功能，加快推動文昌濱海地區統一規劃、妥善保護和有序開發。二是實現軌道交通“半小時通勤圈”。打造以?？跒楹诵?，高速鐵路、城際鐵路、區域快線為一體的高效便捷軌道網絡。三是以樞紐為核、軌道為軸，重塑區域空間布局。加強軌道交通與空港、海港的無縫銜接，充分踐行TOD理念，推動樞紐周邊土地綜合開發。依托軌道交通打造高密度經濟走廊，激活老城區，串聯新城區，構建緊湊型、集約型、組團式的區域空間布局。

（三）壯大優勢產業集群，強化產業鏈互補效應。一是加強與“一線”“二線”內外不同區域產業聯動發展。立足于“一線放開、二線管住”的進出境管理制度，充分發揮海南島封關運作海關監管特殊區域的政策優勢，聚焦旅游業、現代服務業和高新技術產業，爭取打造聯通東南亞橋頭堡，加強與粵港澳臺聯動發展，與省內洋浦、瓊海、三亞等區域形成優勢互補態勢。二是以鏈式思維打造“海澄文定”產業集群。形成?？谑幸宰再Q港生產性服務業和生物醫藥產業為主導、文昌市以航空航天產業為引領、澄邁縣以數字服務貿易為特色、定安縣以精品農業為主導的互補型產業體系，著重加強產業鏈上下游配套。

（四）率先探索更高水平開放，提升國際化服務水平。一是打造更高水平開放先行區。積極爭取東盟和其他國家在?？谠O立領事館，完善國際人才在瓊的各項保障。實施更加便利、開放的人員出入境和停居留政策。針對海外優質人才，制定更具有針對性的優惠政策，打造海外華人回國創業發展的首選地。強化知識產權保護，建設國際知識產權交易中心，加快建設離岸創新中心。二是提升國際化服務水平。積極引入國際教育和醫療資源，加快發展高水平優質教育和醫療服務業。推動?？趦炠|公共服務向三縣市延伸。探索公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變。

作者簡介：

秦靜，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部主任工程師，高級城市規劃師，注冊城鄉規劃師，一級注冊建筑師。北京市青聯委員，民建北京市青工委副主任，民建北京市東城區參議委副主任。畢業于東南大學和倫敦大學學院。主持和參與區域發展、國土空間、城市更新、新型城鎮化、經濟社會發展、城市設計、特色小鎮等課題和規劃近百余項，獲得多項省部級獎項，在國內外學術刊物公開發表學術論文二十余篇。

張新民，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部副主任，高級工程師、副研究員，城鎮管理與區域規劃博士，農業部規劃設計研究院農業工程博士后。主持或參與課題20余項，主持或參與40余地方經濟社會發展規劃等，發表論文40余篇，獨著、合著及參與編寫公開出版的著作16部，獲得省部級領導批示11項，參與國家發展改革委中心工作12項。

倪碧野，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國際合作部，高級城市規劃師。長期從事區域發展、新型城鎮化、綠色低碳可持續城市發展領域的規劃研究和實踐工作。