徐飛 戴昳雯 王健南：戰術性復興城市自行車交通巧促進城市雙碳目標實現

編者按：聯合國大會不久前通過一項決議，支持把自行車出行作為應對氣候變化的一個手段，并呼吁各國“在城市和鄉村發展中將自行車融入公共交通”，倡導“在跨部門發展戰略中對騎行予以特別關注”。城市和小城鎮中心徐飛、戴昳雯、王健南等認為，戰術性復興具有零碳優勢的自行車交通，或能對城市實現雙碳目標起到“四兩撥千斤”的作用。

作者：城市和小城鎮中心 徐飛 戴昳雯 王健南

中國曾被稱為“自行車王國”，上世紀80年代，城市自行車出行率普遍超過50%。但隨著以機動車為導向的城市建設模式推行，自行車空間被不斷壓縮、自行車路權逐漸喪失、自行車出行率持續下跌?！半p碳”目標任務重、時間緊，戰術性復興具有零碳優勢的自行車交通，或能對城市實現雙碳目標起到“四兩撥千斤”的作用。

一、城市自行車交通復興具有綠色低碳價值

（一）已成為落實氣候變化公約的重要舉措

為應對能源危機、全球氣候變化和新冠疫情，西方國家積極探索了自行車交通復興。1992年《聯合國氣候變化框架公約》通過后，荷蘭、德國、丹麥、法國等國家相繼出臺國家自行車戰略，將復興自行車交通作為“氣候規劃”的重要內容。英國、美國、澳大利亞等一度僅將自行車視為體育運動的國家，也開始復興自行車交通。2021年5月，歐洲通過全球首份跨國家的自行車交通促進發展規劃。2022年3月，聯合國大會通過“支持把自行車作為應對氣候變化手段”的決議。

資料來源：根據各國政府網站公開信息整理

圖1  發達國家自行車交通復興主要政策舉措

（二）可有效降低城市交通碳排放

我國城市地區碳排放占總量的比例超過75%，城市交通是城市碳排放的主要來源。北京道路交通碳排放占比達27.0%、上海為27.8%、深圳高達40.4%。根據墨爾本市實際測算，小汽車和新能源汽車碳排放量均超過200克/人·千米。小汽車使用者若采用騎行替代，每人每年可減碳1噸。2016年我國共享單車騎行降碳54萬噸，相當于減少17萬小汽車一年出行的碳排或種樹3000萬棵?！陡绫竟?025氣候規劃》制定了“自行車之城”策略，提出城市自行車出行率提高至50%能促進城市交通碳排放降低30%，2018年哥本哈根自行車出行率已上升至49%。自行車交通還能推進降碳減污協同增效，有效改善城市生態環境。

資料來源：澳大利亞Institute for Sensible Transport根據2018年墨爾本市實測數據統計

圖2  主要出行方式的單位碳排放量比較

（三）能以較低成本快速引導城市綠色轉型

由于交通領域能源替代的經濟代價較小，更多地減少城市交通碳排放有助于降低社會綠色成本。在各項道路建設中，自行車道建設成本相對較低，若采用“彈出式自行車道”等非土方工程手段，還能進一步壓縮成本。北京率先復興自行車交通，政府每年的自行車交通基礎設施預算僅約2000萬，自行車出行率已從2013年的8.6%上升到2020年的15.5%。長沙2018年建設的示范性自行車道，每公里造價僅30萬。新冠疫情期間，歐洲多國通過重新劃分道路空間和局部改造的方法，以極低成本迅速形成臨時自行車網絡。疫情后相關設施可拆除、空間可恢復，避免了城市的“大拆大建”。

二、我國城市自行車交通復興面臨的主要問題

（一）限制政策作用慣性仍然存在，促進政策執行路徑需進一步明確
一是限制發展影響未消除。1986年，國務院發文提出“大城市要控制自行車的發展”，這一文件直到2016年才廢止。1990年代至今，受到鼓勵汽車產業發展的政策影響，一些城市仍在限制自行車交通發展，社會上也仍存在“汽車崇拜”現象。一些地方政府的城市和交通發展思路中，汽車地位遠高于自行車的痕跡仍較明顯。二是實施路徑不清晰。國家“十四五”規劃、碳達峰行動方案中均提到了“低碳出行”“綠色出行”“慢行網絡”等概念，但頂層戰略下缺少可行的實施方案或行動計劃。我國城市綜合性空間規劃往往不涉及自行車交通，或僅有籠統要求。交通專項規劃中，自行車交通作為城市慢行交通的一部分，處于配套和輔助地位。三是建設指導有偏差。2012年國家出臺的自行車交通建設指導中，主要以人口規模分級分檔，忽略了騎行對地形、氣候、城市形態等因素的要求，造成部分城市無法達成目標。另外，“慢行”等概念模糊了步行和自行車的邊界，很多城市慢行道路包括綠道建成后不可騎行。

（二）規劃建設理念和標準相對滯后，數字化智能化應用有待開展

一是“車本位”仍主導道路空間分配。我國城市路側非機動車道普遍建設不足，如深圳自行車道僅占道路里程的11.2%，且80%為人非共板無隔離，廣州市中心城區約30%道路沒有非機動車道，部分城市甚至沒有設置路側自行車道的建設要求。二是現狀道路系統阻礙騎行優勢發揮。我國還沒有明確針對自行車騎行的道路分級和構建標準。路側非機動車道的布局、結構、容量均由機動車道路網決定，很難形成距離最短、連貫便捷的騎行路徑。城市普遍缺少貫通的中長距離騎行通道，在河流、鐵路、高速公路等處經常出現自行車通道斷點。三是數字化智慧化技術應用滯后。我國的自行車基礎設施數據庫、騎行信息系統等數字化建設基礎比較薄弱。通過智能交通系統更換街道節奏、建設自行車綠波系統等智慧化應用尚未開展。

（三）自行車路權仍難以保證，保障機制尚不健全

一是法律規范不完善。交通管理仍圍繞機動車展開，城市自行車道被占用情況普遍，部分城市增設道路停車泊位直接劃在非機動車道上。目前出臺的自行車相關規范標準主要針對硬件設施，缺少對交通組織管理的規定，城市對共享單車的發展定位和交通服務規范也不清晰。二是部門協作配合不足。城市可供自行車通行的通道包括路側非機動車道、綠道、沿河通道等，這些通道分屬交通、園林、水務等不同部門管理。由于管理協調力度不足，導致通道往往無法銜接、相關設施使用受限，出現斷頭路。

三、推動我國城市自行車交通復興的幾點建議

（一）提升為城市“雙碳行動”重要舉措

一是優先在城市雙碳行動中的位置。實施“雙碳”目標下的城市責任制碳排放考核，確定“自行車交通復興”承擔的碳減排比例。推動碳排放考核評估轉換為碳減排經濟價值，推廣自行車交通碳交易。探索碳減排社會成本綜合評估機制。二是分級分類因地制宜制定發展規劃。制定國家層面的自行車交通發展規劃，推動自行車友好城市建設規劃。將自行車交通規劃納入區域和城市整體戰略和空間格局中。有條件城市單獨編制自行車交通發展規劃，制定“一城一策”自行車友好城市建設方案，強調發展適宜和地方特色，制定合理的發展目標。三是強化細化實施方案和配套政策。實施方案應明確推動城市道路空間改造、非機動車道優化、自行車專用道建設、自行車與公共交通接駁、自行車智能交通、鼓勵騎行等各項內容。鼓勵城市中心城區設立超低碳排放區，并配合通過稅率調控、減少停車空間、提高相關收費標準等限制小汽車使用。

（二）以“人本位”“戰術性”理念引領建設

一是道路空間分配向自行車傾斜。立足已有主次干路網絡，重新劃分城市道路空間，增大非機動車道寬度占比，盡可能設置機非硬隔離。提升城區自行車道路網絡密度和可達性，城市核心區通道傾向于分配自行車道。二是通過“微更新”“微改造”織補路網。識別騎行路徑關鍵缺損點，采用局部改造和局部連通手段消除系統障礙。通過工程量小、性價比高的“微改造”項目，構建路網級配清晰、貫通連續的多層級自行車道路系統。推進自行車專用道建設，有條件城市推動自行車高速路發展。三是鼓勵“平疫結合”、先行先試。鼓勵構建“平疫結合”的自行車道路系統，臨時增劃“彈出式自行車道”，適時擴展自行車基礎設施，匹配標識系統和騎行輔助設施，提高智慧化水平。實施后通過評估確定是否作為永久方案。

（三）多措并舉完善自行車交通復興保障體系

一是保障自行車路權。明確自行車在城市交通體系中的重要地位和作用，新建及改擴建道路必須設置自行車道。將自行車友好相關規定納入交通法規，保障自行車交通專有路權。二是推動部門協作。各級政府成立由市主管領導牽頭，發改、自然資源、生態環境、住建、城管、交通、文化和旅游等相關部門領導組成的低碳交通推進工作小組。三是強化資金保障。國家層面設立自行車友好城市建設專項資金，加大對碳減排基礎設施項目的政策性貸款、專項債支持力度。地方層面提高自行車相關設施建設維護在城市公共預算中的比例，引導設立綠色出行發展基金。鼓勵將自行車發展項目與城市更新、周邊地塊開發等項目整合打包。四是增強社會共識。通過多渠道宣傳、多元化活動等賦予自行車零碳、高效、健康的新時代意向。將騎行定位為城市居民日常出行的主要方式，推廣碳普惠機制，恢復和培養居民騎行習慣，將“自行車友好”作為城市形象和城市活力的標識。

作者簡介：

徐飛，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部規劃師，國家注冊規劃師。畢業于美國麻省理工學院和北京大學。主要研究方向為國土空間規劃、城市生態基礎設施、城市信息系統、低碳城市、韌性城市等。承擔過多個重大規劃項目和國家政策研究工作。曾多次獲得省部級優秀城鄉規劃設計一、二、三等獎。

戴昳雯，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部規劃師，國家注冊規劃師。主要研究方向為城市設計、鄉村振興。承擔過20余項規劃項目和課題研究。曾多次獲得省部級優秀城鄉規劃設計獎。

王健南，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部規劃師，主要研究方向為城市群、都市圈行政區劃改革、綜合交通規劃，參加完成10余項規劃和課題。