高國力：應從四大戰略重點著力推進中國城市高質量發展

由環球時報主辦的第二屆中國城市高質量發展與國際合作大會8月30日在北京舉辦。大會期間，中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力研究員發表了主旨演講。他指出，截至2020年底，我國擁有超大城市7個，特大型城市14個，I型、II型大城市分別為14個、70個，其余578個均為中小城市，從城市數量上看是以中小城市為主?；谖覈煌幠３鞘械臄盗亢头植继卣?，謀劃推動中國城市的高質量發展，需要從我們自身國情出發。高國力表示，應從四個方面著力推動中國城市高質量發展：   

第一方面，要合理調控中國的城市規模：

首先是國土面積的規模。城市不是越大越好，攤大餅粗放式的發展已經讓我們付出了沉痛的教訓，必須根據每個城市的區位、交通條件、資源環境、承載能力、適宜開發的程度，科學合理的確定每個城市的占地面積和國土空間規模。對于超大特大城市，要嚴格執行城市增長邊界的空間約束，一經劃定，具有法定效力，不能夠隨意越界而追求城市空間上的蔓延。

其次是人口規模。城市不宜盲目追求人口數量的高速增長，應該充分考慮每個城市的產業基礎、就業機會，合理確定未來城市人口聚集的能力。中國已經出現了人口規模在城市上的分化：一方面是以北上廣深為代表的超大特大城市的“膨脹病”日趨嚴重；另一方面，西北地區、東北地區、一部分沿邊地區的城市、資源型城市、老工業基地城市出現了人口流失的情況，因此未來人口規模的調控，應引導部分超大特大城市人口適度疏解，發展潛力較大的大中小城市人口加快聚集，這也是我們國家謀劃城市高質量發展必須關注的問題。

第三是經濟規模。中國的城市發展要因類制宜，要從盲目追求“大而全而散”，轉向追求“特而強而優”。特別是一部分中小城市，更應該追求城市發展的“專、精、特、新”，爭做“單打冠軍”。一個城市的支柱產業、主導產業可以只抓三五個，但要有能力隨著國際國內市場的變化、技術的進步實現動態的優化提升、轉型升級，確保城市的經濟規模保持穩健增長。

第二方面，要統籌優化城市的結構：

首先是空間結構。城市高質量發展一定要處理好城市的主城和外圍，建成區和非建成區、老城和新城、行政區和功能區、經濟區和生態區等不同功能分區的關系。對于一些建筑、景觀、園區混雜，影響了城市品味的老城區，應該在確保要素有序流動和資源高效配置的目標下，推動好城市的修補，加快城市的更新，讓城市的空間結構逐步得到優化。

其次是產業結構。一個城市到底應該擁有怎樣的產業結構，沒有標準答案，取決于城市的產業基礎、產業定位和未來的產業發展方向。需要注意的一點是，不要盲目追求服務業過快增長，否則可能導致制造業過快下降，城市出現產業空心化、制造業過快萎縮，給實體經濟帶來很大沖擊。城市產業結構應該因城而別：宜高則高——該發展高端可以發展高端，宜資則資——該發展資金密集型產業則發展資金密集型，宜勞則勞——適宜發展勞動密集型產業的也不要排斥。

再次是人口結構。相比較人口規模，人口的結構更能夠決定一個城市未來的競爭力和為高質量發展提供動力的水平?，F在我國不少城市都出現了“未富先老”的現象，很多地方遭受了老齡化和少子化疊加帶來的過快沖擊：青壯勞動力都流出了，留在當地的以老齡人口為主，給城市的高質量發展帶來了非常大的制約?！笆奈濉蹦酥粮L一段時期，如何應對老齡化少子化、建設青年友好型城市、社會，老年友好型城市等，是未來城市高質量發展、優化人口結構必須面對的課題。

第三方面，要配套完善城市的功能：

一是生產性功能。城市必須有生產性功能，這是聚集人口創造就業的基礎和前提。一定要推進城市宜業功能的集約高效，特別是要對生產性功能的用地、勞動力的供給、技術供給提供高保障。同時，要結合制造業服務化的大態勢，推動不同城市的生產鏈條、生產環節，差別化的分工協作和優勢互補。一個城市不可能在所有的生產鏈條上都保持高大上，必然要根據這個城市的優勢和特色來決定生產功能，選擇在哪些行業上占據上游，在哪些行業上要占據下游，在哪些門類上只能做下游，只有這樣一個理性的態度，一個城市的生產性功能才能夠形成跟周邊城市的錯位發展。

二是生活性功能。未來城市的高質量發展，在生活性功能上不宜再追求以高大上為主，更應該在一些細節上、人性化管理上、服務水平上提高檔次。城市在發展過程中也不應盲目驅散或者清除中低端的就業群體，城市應該要照顧多元多層群體的就業、消費需求，為所有市民提供更加便利的生活性功能，實現生活的包容性與韌性的兼顧。

三是生態性功能。城市根據自己的規模和未來的發展潛力，既可以注重大尺度的生態涵養和保護，也要注重中尺度的廊道、濕地、風道、綠道相關的規劃和建設；同時更要注重小尺度的口袋公園、城區公園、郊野公園等成體系的建設，爭取讓城市的小微綠地空間能夠見縫插針，遍布城市的東西南北，最終讓城市宜居宜業宜游。

第四方面，要持續提升城市的效益：

城市的發展有了規模、有了結構、有了功能，如果不體現到未來城市的長遠的可持續的效益上，那么城市的高質量發展也很難行穩致遠。

一是向城市效率要效益。包括辦事效率、商務效率、休閑效率。這些方面，既事關一個城市的硬件設施建設，包括軌道交通、海綿城市、綜合管廊等，也應該著眼于軟件體系的設計更新，配套一系列城市管理的技術手段、模式方法，讓城市效率得到切實的保障。實現生產宜快則快、生活該慢則慢，做到快慢相宜，生產效率和生活效率并重。

二是向城市治理要效益。城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，它既包含交通、環境、住房、治安等不同的領域，又事關政府、企業、社會組織、市民、游客等不同的主體。要解決城市治理，還取決于城市規則的制定、立法的配套、技術手段的更新改造。比如倫敦通過征收城市擁堵費這種市場化的手段調控進出主城區道路的車輛和時間節點，有效的緩解了倫敦市中心高度擁堵的問題，而我們的城市更多是采取了限購、限號、收費、罰款，相對來說，治理效益就低多了。

三是向城市運營要效益。未來中國城市的高質量發展，應該要建立城市運營的現代化理念，城市管理者要具有很強的城市運營、城市盈利觀念。城市發展應擺脫土地批租、土地滾動開發的傳統模式，建立技術導向型、交通導向型、生態導向型的城市開發和運營模式，建立一套收入支出可控、投入產出可控、投資回報可期的城市運營政策體系，讓城市的效益能夠有所保障，而不是一味依賴上級政府的轉移支付或者財政的長期負債，要探索支撐城市高質量發展的可持續運營模式。