高勝慶、張惠強等：充分發揮軌道交通對城鎮化空間格局的優化完善作用

編者按：近日，國家發改委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出，強化綜合交通運輸網絡支撐，基本貫通綜合運輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率。方案明確提出提高鐵路和高速公路城市覆蓋率，建設城市群一體化交通網，新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運營里程3000公里，基本實現主要城市間2小時通達。對此，城市和小城鎮中心高勝慶、張惠強等認為，高快交通尤其是軌道交通對經濟社會推動作用日益突出，同時也都影響著新型城鎮化的發展進程，這就要求進一步優化軌道交通布局、合理建設時序、強化協同發展，以高質量軌道交通推動新型城鎮化健康發展。

充分發揮軌道交通對城鎮化空間格局的優化完善作用
作者:城市和小城鎮中心 高勝慶   張惠強   張天齊

交通是支撐經濟社會發展重要的基礎設施，具有先行引領作用。習近平總書記指出，“經濟要發展，交通要先行”“交通基礎設施建設具有很強的先導作用”“‘要想富、先修路’不過時”等。當前社會進入信息化時代，高快交通尤其是軌道交通對經濟社會推動作用日益突出，軌道交通有與無、網絡密度大與小，都影響著新型城鎮化的發展進程，這就要求進一步優化軌道交通布局、合理建設時序、強化協同發展，以高質量軌道交通推動新型城鎮化健康發展。

軌道交通建設深刻影響了城鎮化進程

構建新發展格局的重要舉措是推動新型城鎮化建設。軌道交通作為新型城鎮化的重要支撐，深刻影響了城鎮化發展水平。

（一）軌道交通密度大與小，影響了城鎮化率高與低?；貧w分析2019年全國（不含港澳臺）30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）（西藏無高鐵除外）的GDP、人均GDP、人均可支配收入、一般公共預算收入、高鐵里程、高鐵密度等與城鎮化率關系發現：城鎮化水平與高鐵密度、人均GDP呈高度正相關。全國11個城鎮化率高于60.6%?。ㄗ灾螀^、直轄市）的高鐵密度為140.3公里/萬平方公里，遠高于余下19個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的65.4公里/萬平方公里。

圖1  2019年全國部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）城鎮化率與回歸預測城鎮化率對比

（二）軌道交通有與無，影響了城鎮化發展進程快與慢。高鐵開通后，推動商品、資金、技術、人員等加速流通，開通后的城鎮化發展進程明顯快于開通前。2010年連接南京、蘇州、上海的滬寧城際開通，隨后3年，蘇州城鎮化率年均提升0.88個百分點，而開通前3年年均僅提升0.39個百分點。2014年底，連接青島、煙臺、威海的青威城際開通，隨后3年，煙臺和威海的城鎮化率年均分別平均提升1.57個和1.55個百分點，而此前3年年均分別僅提升0.83個和0.93個百分點。

部分地區的軌道交通在布局、建設時序和建設模式方面存在突出問題，不利于優化城鎮化空間格局

軌道交通建設（主要是高鐵）帶動人流、物流和產業向特定區域集聚，創造了更多的崗位和需求，從而增加了這些區域的常住人口，最終促進城鎮化合理加速。當前，一些地區的軌道交通建設存在布局不合理、時序不恰當、建設投資單一等問題，對城鎮化空間格局、資源要素順暢流轉、地方政府財務可持續運轉造成負面影響。

（一）網絡布局不合理，削弱中心城市輻射力。在高鐵網絡布局方面，部分省份側重規劃形成相對均衡的高鐵網絡布局，雖然實現了各城市間的互聯互通，但一定程度上也削弱了中心城市的綜合競爭力和輻射帶動力。在市域（郊）鐵路網絡布局方面，部分線路與空間、產業協同不足，導致沿線人口和崗位集聚規模小，通勤需求弱，客流強度低。

（二）建設時序不恰當，抑制了中心城區和都市圈健康發展。在城市軌道交通方面，部分城市在建設時序上實行外圍地區優先、中心城區延后，這雖有利于加快城市軌道交通建設，但未能有效分擔中心城區出行需求。在城際鐵路、市域（郊）鐵路方面，部分城市過多優先注重長遠距離鐵路建設，忽略了中心城區內部、中心城區與外圍組團間的軌道建設，不利于現代化都市圈培育。
（三）建設模式不科學，影響地方政府財務可持續運轉。2019年全國城市軌道平均運營收支比為72.7%，超過100%城市僅有4個，絕大部分城市軌道交通處于依靠補貼、虧損運營狀態，因此需要地方政府改變目前單一投資運營模式，探索多元化、可持續的建設運營模式。

充分發揮軌道交通建設對優化完善城鎮化空間格局的幾點建議

調整軌道交通規劃布局、建設時序和投資建設模式，有利于加快國內統一大市場建設，提升商品和要素流通效率，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的城鎮化空間格局和區域經濟布局。鑒于此，建議如下：

（一）網絡布局要強心聚焦。一是強化中心城市的樞紐地位。積極做強做優中心城市，支持各省中心城市打造區域性或全國性交通樞紐，提升樞紐能級，擴大網絡密度，推動城市規模等級、經濟發展水平等與鐵路樞紐、航空樞紐地位相匹配。二是打造中心凸顯的綜合運輸通道。加強省內中心城市與國家重大通道、省外核心城市之間的串聯銜接，打破均衡布局思維模式，構建中心突出、輻射聯通省內其他城市的輪輻式布局。三是科學規劃市域（郊）鐵路布局。以1小時門到門通勤出行時間為約束，結合城市經濟社會發展水平、人口崗位集聚分布和都市圈發展階段等，合理規劃布局市（域）郊鐵路，以體現其通勤服務的功能定位。

（二）建設時序要內外兼顧。一是合理高速鐵路建設時序。以推動相鄰區域發展格局間的互聯互通為目標，依托國家綜合運輸通道，優先開展中心城市之間的高鐵網絡建設。二是合理市域（郊）鐵路建設時序。以滿足現狀外圍地區與中心城區的通勤需求為主要目標，新建或利用既有鐵路開行市域（郊）鐵路，避免過度超前建設市域（郊）鐵路。充分利用干線鐵路富余能力開行城際列車或市（域）郊列車，提高干線線路利用率。三是合理城市軌道建設時序。處理好市區線和郊區線、城市軌道和市域（郊）鐵路、滿足需求和引導開發之間的關系，近期優先在中心城區、交通需求旺盛等地區開展城市軌道交通建設，避免在客流不足、經濟社會效益較弱的遠郊區縣建設軌道交通。四是建設軌道上的城市群。強化軌道交通在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈、長江中游、山東半島等區域的主導地位，加強對軌道交通的投資傾斜。

（三）建設模式要協同發展。一是科學發展高鐵經濟。合理綜合開發對象，優先考慮對中心城區的中型和大型高鐵客站開展綜合開發，不宜對特大型鐵路客站進行綜合開發?？茖W確定綜合開發業態和規模，根據鐵路客站特點、城市特色等，綜合確定業態構成，不宜完全照搬國外鐵路客站或城市軌道站點的業態構成經驗；結合片區需求、交通承載力等，合理確定開發強度。路地雙方建立高位統籌、利益共享工作機制，明確各方權利義務以及土地置換、土規調整等實施方案。創新高鐵客站周邊地區土地招拍掛制度，探索由客站建筑設計單位、交通規劃設計單位和地產開發商等組成聯合體，對鐵路客站及周邊土地開展競拍。二是積極推行TOD模式。提前控制預留軌道站點及廊道沿線土地，完善土地綜合開發政策，協調不同屬性土地管理機制，促進軌道交通沿線和站點周邊的物業開發，充分發揮市場作用，提高土地資源集約利用水平。

作者簡介：

高勝慶，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通規劃部綜合交通所副所長（主持工作），碩士，高級工程師。長期從事綜合交通、交通產業空間協同、臨空經濟和站城融合等方面規劃研究。曾負責完成國家發展改革委、國鐵集團等委托課題多項，主持完成北京、廣州、長春等地規劃項目50余個。獲中國公路學會科學技術獎二等獎1次，全國優秀工程咨詢成果二等獎1次，省市級優秀規劃設計獎2次。

張惠強，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心城市網絡部副主任、副研究員，經濟社會學博士。主要研究領域為城鄉區域發展和體制改革。多次參與國家新型城鎮化、城鄉融合發展、區域發展等領域的政策研究和相關文件編寫工作，發表各類文章30余篇，承擔有關方面委托的課題研究、規劃項目10余項。

張天齊 ，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心國土交通規劃部，工程師，主要從事軌道交通規劃研究，參加完成20余項規劃和課題。